Kepastian Hukum atas Alokasi 20% Anggaran Pendidikan dan Pembiayaan MBG Pasca Putusan MK No. 40/PUU-XXIV/2026

Pendahuluan 

Pada 30 Juli 2026, Mahkamah Konstitusi (MK) akhirnya membacakan putusan terkait Perkara No.40/PUU-XXIV/2026 mengenai penggunaan anggaran pendidikan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Perkara tersebut diajukan oleh Yayasan Taman Belajar Nusantara bersama lima pemohon perseorangan yang mempersoalkan penggunaan dana pendidikan untuk membiayai program Makan Bergizi Gratis (MBG). Putusan ini penting karena menyangkut batas penggunaan anggaran pendidikan yang secara konstitusional wajib dialokasikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN. Isu utamanya adalah apakah anggaran tersebut dapat digunakan untuk membiayai program pemerintah yang tidak secara langsung ditujukan bagi kebutuhan pendidikan, termasuk program MBG, tanpa menyimpang dari tujuan konstitusional pemenuhan hak atas pendidikan.

Tulisan ini mengkaji persoalan tersebut dari segi normatif, yaitu kerangka hukum dan pertimbangan konstitusional yang relevan, bukan penilaian terhadap kebijakan pemerintah di luar aspek hukum yang menjadi pokok perkara.

Kronologi 

Secara konstitusional, kewajiban alokasi minimal 20% untuk pendidikan berangkat dari Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 dan ditegaskan kembali dalam Pasal 49 ayat (1) UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. 

Dalam praktik APBN, persoalan mulai terlihat pada APBN 2025 ketika program Makan Bergizi Gratis (MBG) sudah dianggarkan sebesar Rp71 triliun dan ditempatkan pada Badan Gizi Nasional, dengan komposisi utama untuk belanja bahan makanan serta belanja pendukung lain. Memasuki APBN 2026, Pemerintah menempatkan program MBG ke dalam anggaran pendidikan sebesar Rp223,6 triliun dari total anggaran pendidikan Rp769,1 triliun, sementara total kebutuhan MBG dalam paparan APBN 2026 disebut mencapai Rp335 triliun. Untuk melakukan hal tersebut, Pemerintah dan DPR menambahkan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU No. 17 Tahun 2025 tentang APBN Tahun Anggaran 2026, yang menyatakan bahwa pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan mencakup program makan bergizi pada lembaga yang berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan, baik umum maupun keagamaan. Di saat yang sama, anggaran pendidikan juga dipakai untuk pos-pos yang memang terkait pendidikan, seperti gaji dan tunjangan guru serta dosen, BOS, BOP PAUD, PIP, KIP Kuliah, Sekolah Rakyat, Sekolah Unggul Garuda, dan program revitalisasi sekolah.

Masalah yang dipersoalkan Pemohon 

Para pemohon menguraikan letak pertentangan norma yang diujikan ke dalam dua argumen: 

• Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 bertentangan dengan keterpenuhan 20% anggaran pendidikan sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945, dijabarkan ke dalam beberapa poin substansial yaitu: 

1. Mandatory Spending 20% pada Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945 Bersifat Substantif dan Protektif

Ketentuan mandatory spending sebesar 20% untuk anggaran pendidikan sebagaimana diatur dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945 bersifat substantif dan protektif. Ketentuan ini merupakan jaminan konstitusional untuk memastikan tersedianya pembiayaan yang memadai bagi penyelenggaraan pendidikan, sekaligus membatasi diskresi pemerintah agar anggaran pendidikan tidak dikurangi atau dialihkan demi kepentingan sektoral lainnya. Oleh karena itu, alokasi tersebut harus digunakan untuk membiayai kebutuhan inti penyelenggaraan pendidikan dan tidak dapat dipenuhi melalui pengelompokan administratif atau pencantuman program lintas sektor yang tidak berkaitan langsung dengan fungsi pendidikan. 

2. Penyelenggaraan Pendidikan pada Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945 Merujuk pada Fungsi Pedagogis, Bukan Intervensi Kesejahteraan Umum

Anggaran pendidikan sebesar 20% pada dasarnya harus diarahkan pada kegiatan yang memiliki keterkaitan langsung dengan fungsi pedagogis, yaitu proses pembelajaran serta pengembangan pengetahuan, keterampilan, dan karakter peserta didik. Sementara itu, Program MBG pada hakikatnya merupakan program pemenuhan gizi dan kesehatan yang berada dalam ranah kesejahteraan sosial. Meskipun MBG dapat mendukung kesiapan dan konsentrasi belajar peserta didik, manfaat tersebut bersifat tidak langsung dan bukan merupakan fungsi pedagogis utama. Oleh karena itu, pengklasifikasian MBG sebagai bagian dari anggaran pendidikan semata-mata untuk memenuhi mandatory spending berpotensi mengaburkan batas konstitusional antara fungsi pendidikan dan fungsi kesejahteraan sosial.

3. Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 Menyebabkan Terjadinya Distorsi Substantif Mandatory Spending 20% Anggaran Pendidikan

Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 dinilai berpotensi menggeser makna substantif mandatory spending sebesar 20% untuk anggaran pendidikan karena memasukkan pendanaan Program MBG sebesar Rp223,5 triliun sebagai bagian dari anggaran pendidikan. Padahal, secara substansi, MBG merupakan program pemenuhan gizi dan kesehatan yang tidak berkaitan langsung dengan fungsi inti penyelenggaraan pendidikan. Kebijakan tersebut berpotensi mengurangi ruang fiskal bagi pembiayaan kebutuhan pedagogis, termasuk pemenuhan kewajiban negara dalam penyelenggaraan pendidikan dasar. Akibatnya, pemenuhan batas minimal 20% anggaran pendidikan berisiko hanya menjadi pemenuhan administratif melalui perubahan klasifikasi anggaran, sementara proporsi anggaran yang secara nyata digunakan untuk membiayai fungsi inti pendidikan menjadi berkurang. Kondisi demikian dipandang tidak sejalan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945.

4. Pendekatan Holistic Human Development Tidak Dapat Dijadikan Dasar Perluasan Rezim Anggaran Pendidikan

Pendekatan pembangunan manusia secara menyeluruh (holistic human development) tidak dapat dijadikan dasar untuk memasukkan Program MBG ke dalam anggaran pendidikan. UUD NRI 1945 telah mengatur secara terpisah kewajiban negara di bidang pendidikan (Pasal 31), kesehatan (Pasal 28H), dan kesejahteraan sosial (Pasal 34), sehingga masing-masing memiliki tujuan dan ruang lingkup yang berbeda. Meskipun pemenuhan gizi dapat meningkatkan kesiapan belajar peserta didik, tujuan utama MBG tetap berada pada pemenuhan gizi dan kesehatan, bukan penyelenggaraan pendidikan. Oleh karena itu, memasukkan MBG sebagai bagian dari anggaran pendidikan hanya untuk memenuhi ketentuan mandatory spending 20% berpotensi mengaburkan batas antara fungsi pendidikan dan fungsi kesejahteraan sosial. Akibatnya, jaminan konstitusional atas pendanaan yang secara khusus ditujukan bagi penyelenggaraan pendidikan dapat bergeser menjadi sekadar pemenuhan target anggaran melalui perubahan klasifikasi administratif.

5. Komparasi dengan Pengelolaan Program Makan Bergizi dalam Kerangka Anggaran Pendidikan di Negara Lain

Praktik pengelolaan anggaran di berbagai negara, seperti Brasil dan Amerika Serikat, menunjukkan bahwa anggaran pendidikan dipisahkan dari anggaran program gizi dan kesejahteraan sosial. Di Brasil, peraturan perundang-undangan secara eksplisit melarang pembebanan biaya bantuan makanan ke dalam anggaran pendidikan, sedangkan di Amerika Serikat program makan siang sekolah dikelola dan didanai melalui Departemen Pertanian, bukan melalui anggaran pendidikan. Pemisahan tersebut bertujuan untuk menjaga agar anggaran pendidikan tetap difokuskan pada kebutuhan inti penyelenggaraan pendidikan serta tidak terpengaruh oleh dinamika pembiayaan program pangan. Pendekatan ini juga sejalan dengan standar klasifikasi fungsi pemerintahan (Classification of the Functions of Government/COFOG) yang membedakan fungsi pendidikan dari fungsi perlindungan sosial. Oleh karena itu, pengalokasian Program MBG ke dalam anggaran pendidikan dinilai berpotensi mengaburkan batas fungsi anggaran pendidikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945.

• Pasal 22 ayat (3) dan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 bertentangan dengan prinsip kepastian hukum yang dijamin pada Pasal 28D ayat (1) UUD NRI 1945

Pemohon mendalilkan bahwa mandatory spending pendidikan sebesar 20% sebagaimana diatur dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945 bersifat substantif dan protektif, sehingga anggaran tersebut wajib digunakan untuk fungsi pendidikan dan tidak boleh dialihkan untuk membiayai program sektor lain. Pencantuman Program MBG sebagai bagian dari biaya operasional penyelenggaraan pendidikan dalam Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 dinilai bertentangan dengan prinsip tersebut karena MBG merupakan program yang fungsi utamanya berada pada bidang kesehatan dan pemenuhan gizi, bukan penyelenggaraan pendidikan. Selain itu, Penjelasan tidak dapat memperluas atau membentuk norma baru yang tidak terdapat dalam batang tubuh pasal. Pemohon meminta Mahkamah Konstitusi membatalkan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 dan memaknai Pasal 22 ayat (3) secara limitatif bahwa anggaran pendidikan mencakup pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan dan tidak mencakup program MBG, serta menyatakan pemaknaan tersebut berlaku mutatis mutandis terhadap pengaturan anggaran pendidikan dalam UU APBN tahun-tahun berikutnya. Untuk mencegah berakhirnya masa berlaku norma a quo sebelum diperoleh kepastian hukum dan untuk menghentikan kerugian konstitusional yang sedang dialami Pemohon, Pemohon memohon agar Mahkamah memprioritaskan pemeriksaan dan menjatuhkan putusan dalam waktu yang secepatnya.

Hasil Putusan

Mahkamah Konstitusi mengadili:

1. Mengabulkan permohonan para Pemohon untuk sebagian.

2. Menyatakan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2025 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2025 Nomor 179, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 7144) tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tetap mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat, sepanjang dimaknai bahwa:

• • ketentuan tersebut hanya berlaku untuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026; dan

  • untuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun-tahun berikutnya, anggaran Program Makan Bergizi (MBG) yang bukan merupakan komponen utama pendidikan harus dipisahkan dan tidak menjadi bagian dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan;

  • pemisahan anggaran tersebut wajib dilaksanakan paling lambat dalam APBN Tahun Anggaran 2028 atau paling lama dua tahun sejak Putusan a quo diucapkan.

3. Memerintahkan pemuatan Putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya.

4. Menolak permohonan para Pemohon untuk selain dan selebihnya.

Melalui putusan ini, MK menegaskan bahwa penjelasan pasal yang memasukkan program MBG sebagai bagian dari "operasional penyelenggaraan pendidikan" merupakan perluasan makna yang tidak sah (perubahan terselubung terhadap undang-undang). Namun, MK tidak serta-merta mewajibkan pemisahan anggaran MBG dari anggaran pendidikan pada APBN 2027. APBN 2027 ditempatkan sebagai masa transisi untuk memberikan kesempatan kepada pembentuk undang-undang melakukan penyesuaian terhadap struktur dan kebutuhan anggaran. Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih menjelaskan bahwa pemberian tenggat tersebut mempertimbangkan waktu yang diperlukan untuk menghitung dan menyusun kembali struktur kebutuhan APBN. Oleh karena itu, MK menetapkan bahwa pemisahan anggaran program MBG yang bukan merupakan komponen utama pendidikan dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan harus dilakukan paling lambat dalam APBN 2028 atau dua tahun sejak putusan diucapkan. 

Selanjutnya, untuk penyusunan APBN di tahun-tahun berikutnya, anggaran MBG harus dipisahkan dari alokasi 20% dana pendidikan. MK menetapkan bahwa 20% dana tersebut hanya khusus untuk komponen utama pendidikan seperti peserta didik, pendidik/tenaga kependidikan, sarana-prasarana, kurikulum, serta evaluasi pendidikan. Meskipun anggarannya harus dipisah, program MBG itu sendiri tetap dinyatakan sah sebagai program prioritas. 

Poin-poin Penting Dalam Putusan 

• Perlindungan anggaran pendidikan yang berlaku secara bertahap. Menarik untuk dicermati bahwa, meskipun Mahkamah menilai penggunaan anggaran pendidikan untuk MBG tidak sejalan dengan mandat konstitusional, konsekuensi dari penilaian tersebut tidak berlaku serta-merta. Pemerintah diberikan masa transisi selama dua tahun, sehingga skema pembiayaan MBG melalui anggaran pendidikan masih dapat dipertahankan sampai dengan penyesuaian paling lambat dalam APBN 2028.

• Konsekuensi terhadap postur APBN. Putusan ini pada akhirnya mengharuskan Pemerintah mencari sumber pembiayaan MBG di luar alokasi minimum 20% anggaran pendidikan. Dengan demikian, paling lambat mulai APBN 2028, keberlanjutan MBG akan bergantung pada kemampuan Pemerintah mengakomodasi kebutuhan pendanaannya tanpa memperhitungkannya sebagai bagian dari pemenuhan mandatory spending pendidikan.

Hal-hal Yang Perlu Diperhatikan Pasca Putusan 

• Restrukturisasi Pos Anggaran dan Koreksi Wadah Fiskal: Pemerintah dan DPR RI wajib melakukan koreksi wadah fiskal dengan memindahkan pembiayaan program Makan Bergizi Gratis (MBG) keluar dari alokasi fungsi pendidikan.

• Perubahan Gradual Pada Masa Transisi RAPBN 2027 hingga APBN 2028: Perlu dipertimbangkan agar Pemerintah menunjukkan penghormatan terhadap Putusan Mahkamah Konstitusi dan itikad baik konstitusional (constitutional good faith) dengan mulai melepaskan ketergantungan anggaran MBG dari dana pendidikan secara bertahap sebelum tenggat APBN 2028.

• Penegasan Alokasi Murni untuk Komponen Utama Pendidikan : Pada tahun buku 2028, Pemerintah wajib mengembalikan porsi 20% anggaran pendidikan murni secara fokus untuk pemenuhan lima pilar utama: peningkatan mutu dan kesejahteraan pendidik, pemenuhan sarana-prasarana sekolah, pengembangan kurikulum, bantuan akses peserta didik, serta penguatan evaluasi sistem pendidikan. Pemerintah perlu memastikan bahwa pengeluaran wajib memenuhi kriteria keterkaitan langsung (direct core relationship) dengan fungsi pendidikan.

• Penguatan Pengawasan dan Transparansi Postur APBN: Pemerintah perlu meningkatkan transparansi serta akuntabilitas rincian pengeluaran anggaran pendidikan dalam dokumen APBN dan APBD agar publik dapat melakukan pengawasan sosial (social control) terhadap kegiatan.

Penutup 

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 40/PUU-XXIV/2026 pada prinsipnya menegaskan bahwa pembiayaan program Makan Bergizi Gratis (MBG) tidak dapat diperhitungkan secara berkelanjutan sebagai bagian dari alokasi minimum 20% anggaran pendidikan. Putusan tersebut tidak membatasi keberlanjutan MBG sebagai program pemerintah, tetapi membatasi sumber pendanaannya agar tidak mengurangi alokasi yang secara konstitusional diperuntukkan bagi penyelenggaraan pendidikan.

Menariknya, batas tersebut tidak diberlakukan serta-merta. Mahkamah tetap mempertahankan keberlakuan pengaturan dalam APBN 2026 dan memberikan masa transisi hingga Tahun Anggaran 2027. Dengan demikian, terdapat periode di mana skema pembiayaan yang telah dipersoalkan secara konstitusional masih dapat dipertahankan sebelum pemisahan pendanaan berlaku penuh.

Ke depan, tantangan utama implementasi Putusan terletak pada penentuan komponen pengeluaran yang dapat diperhitungkan sebagai anggaran pendidikan. Pemerintah perlu memastikan bahwa setiap pengeluaran yang dibebankan pada alokasi minimum 20% memiliki keterkaitan langsung (direct core relationship) dengan fungsi pendidikan, sehingga pemenuhan mandatory spending tidak dilakukan semata-mata melalui klasifikasi anggaran, tetapi tetap mencerminkan peruntukan konstitusionalnya.