Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 2 Tahun 2026 Atur Ulang Kelayakan Finansial dan Talangan Lahan dalam Skema Prakarsa Jalan Tol

Pendahuluan 

Pada 3 Februari 2026, Menteri Pekerjaan Umum (“PU”) menetapkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 2 Tahun 2026 tentang Tata Cara Prakarsa Badan Usaha untuk Pengusahaan Jalan Tol (“Permen PU 2/2026”), yang mulai berlaku sejak diundangkan pada tanggal 19 Februari 2026. Permen PU 2/2026 mengatur mekanisme, persyaratan, dan hak badan usaha swasta, badan usaha milik negara (BUMN), badan usaha milik daerah (BUMD), dan koperasi yang mengajukan diri sebagai pemrakarsa dalam pembangunan dan pengoperasian jalan tol, serta menetapkan tata cara pengusulan proyek jalan tol yang berasal dari inisiatif badan usaha (unsolicited project).

Permen PU 2/2026 melaksanakan ketentuan Pasal 30 ayat (9) Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2024 tentang Jalan Tol dengan menetapkan tata cara prakarsa badan usaha dalam pengusahaan jalan tol, termasuk pengaturan peralihan prakarsa serta persyaratan teknis dan finansial yang harus dipenuhi dalam pengajuan proyek.

Perbandingan 

Permen PU 2/2026 mencabut dan menyatakan tidak berlaku Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Nomor 23 Tahun 2021 tentang Tata Cara Penetapan Pengusahaan Jalan Tol Atas Prakarsa Badan Usaha (“Permen PUPR 23/2021”). Berikut adalah tabel perbandingan antara Permen PU 2/2026 dengan Permen PUPR 23/2021: 

Ketentuan Penting

Kriteria Kelayakan Proyek dan Pembuktian Kapasitas Keuangan

Pasal 2 dan Pasal 4 mensyaratkan bahwa proyek jalan tol yang diprakarsai badan usaha harus tercantum dalam rencana umum jaringan jalan nasional serta memenuhi kelayakan ekonomi dan finansial. Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2) mengatur bahwa proyek tersebut harus menghasilkan pengembalian investasi tanpa Dukungan Pemerintah, yang diukur melalui tingkat kelayakan finansial yang melebihi Biaya Modal Rata-Rata Tertimbang (Weighted Average Cost of Capital/WACC) serta menunjukkan kemampuan untuk memperoleh pembiayaan. Pasal 5 dan Pasal 11 mewajibkan badan usaha membuktikan kemampuan keuangan dalam pengajuan prakarsa. Pasal 11 ayat (1) dan Lampiran C mensyaratkan penyampaian antara lain:

1. Laporan keuangan 3 (tiga) tahun terakhir yang telah diaudit oleh akuntan publik.

2. Informasi termutakhir riwayat kredit dari Otoritas Jasa Keuangan (OJK) melalui sistem layanan informasi keuangan.

3. Surat pernyataan kesanggupan penyertaan ekuitas dari perusahaan induk badan usaha.

4. Daftar kewajiban penyertaan ekuitas pada proyek investasi yang sedang berjalan pada tahap penyiapan, transaksi, pengadaan lahan, dan/atau konstruksi.

Ketentuan dan Persyaratan Pembentukan Konsorsium

Pasal 9 mengatur bahwa badan usaha yang mengajukan prakarsa secara bersama wajib membentuk konsorsium dan menuangkannya dalam perjanjian yang dibuat di hadapan notaris, yang sekurang-kurangnya memuat porsi kepemilikan saham, pembagian kewajiban, serta penunjukan pimpinan konsorsium yang bertindak mewakili dan mengikat seluruh anggota. Permen ini juga menetapkan bahwa susunan pimpinan konsorsium tidak dapat berubah sampai dengan penandatanganan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol dan mewajibkan pimpinan konsorsium memiliki kepemilikan saham mayoritas pada badan usaha pelaksana apabila prakarsa tersebut dilanjutkan melalui proses pelelangan. Lampiran C.1 menyediakan format Akta Perjanjian Konsorsium yang mensyaratkan pencantuman persentase partisipasi pembiayaan masing-masing anggota secara jelas dalam akta.

Kewajiban Penandatanganan Pakta Integritas dan Transparansi

Permen PU 2/2026 mewajibkan badan usaha menandatangani Surat Pernyataan atau Pakta Integritas di atas meterai sebagai bagian dari dokumen pengajuan prakarsa. Dokumen ini harus memuat pernyataan mengenai kebenaran seluruh dokumen yang disampaikan serta komitmen untuk tidak melakukan korupsi, kolusi, nepotisme, penipuan, persaingan usaha tidak sehat, atau rekayasa lelang (bid rigging), sebagaimana diatur dalam Lampiran C angka 5. Menteri selaku PJPK juga dapat menolak usulan proyek apabila menemukan pelanggaran atas pernyataan tersebut sesuai ketentuan dalam Lampiran C. Selain itu, badan usaha asing wajib mencantumkan identitas agen atau perwakilannya di Indonesia dalam dokumen pengajuan, yang juga tercantum dalam Lampiran C Permen PU 2/2026.

Tahapan Evaluasi dan Penerbitan Persetujuan Prinsip

Permen PU 2/2026 mengatur bahwa badan usaha terlebih dahulu menyampaikan surat pernyataan maksud kepada Menteri dengan melampirkan kajian awal kelayakan dan dokumen pembuktian kemampuan keuangan (Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2)). Setelah menerima permohonan, DJPI dan DJBM melakukan pengecekan kelengkapan dokumen paling lama 21 (dua puluh satu) hari kalender, kemudian melanjutkan dengan evaluasi awal dalam jangka waktu 21 (dua puluh satu) hari kalender sesuai Pasal 13 dan Pasal 14. Apabila hasil evaluasi menunjukkan proyek memenuhi kriteria teknis dan ekonomi, Menteri menerbitkan surat persetujuan prinsip sebagaimana diatur dalam Pasal 16 dan Pasal 17. Selama jangka waktu penyusunan dokumen persiapan paling lama 18 (delapan belas) bulan, persetujuan prinsip tersebut memberikan hak eksklusif kepada pemrakarsa untuk menyiapkan dokumen lanjutan sesuai ketentuan yang berlaku.

Parameter Kajian Awal Kelayakan dan Model Keuangan

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Lampiran A dan Lampiran B bahwa badan usaha harus menyusun dokumen kajian awal kelayakan yang memuat analisis teknis, ekonomi, dan keuangan. Lampiran B mensyaratkan penyusunan financial model dengan formula perhitungan yang terbuka, tidak dikunci (not hardcoded), dan dapat ditelusuri. Model tersebut harus memuat beberapa skenario, termasuk skenario pesimis, moderat, dan optimis. Parameter kelayakan keuangan mensyaratkan agar Project IRR lebih besar atau sama dengan WACC, Project NPV bernilai positif, dan Equity IRR melebihi Cost of Equity. Dalam perhitungan CAPEX dan OPEX, badan usaha juga harus menyertakan Analisis Biaya Manfaat Sosial (ABMS), dengan target Economic Internal Rate of Return (EIRR) pada kisaran 10–12% dan Benefit Cost Ratio (BCR) lebih dari 1.

Kewajiban Penyiapan Dokumen Studi Kelayakan dan Desain Awal

Setelah Menteri menerbitkan persetujuan prinsip, calon pemrakarsa wajib menyusun dokumen persiapan Pengusahaan Jalan Tol sesuai Pasal 18 dan pedoman dalam lampiran. Dokumen tersebut meliputi:

1. Rencana ruang milik jalan (right of way plan) dan desain awal (basic design), yang harus diselesaikan paling lambat 8 (delapan) bulan serta memperoleh berita acara hasil evaluasi dari Direktorat Jenderal Bina Marga paling lama 10 (sepuluh) bulan sejak tanggal persetujuan prinsip.

2. Dokumen studi kelayakan, yang memuat analisis teknis, struktur pendapatan, kelayakan finansial, analisis value for money, kajian manajemen, serta rancangan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol.

3. Dokumen perencanaan pengadaan tanah, yang memuat data bidang lahan terafiliasi milik calon pemrakarsa beserta nilai perolehannya dan menggunakan lembaga penilai pertanahan tersertifikasi untuk memperkirakan nilai tanah.

Permen PU 2/2026 juga menetapkan bahwa hak kekayaan intelektual atas studi kelayakan dan dokumen persiapan tersebut beralih kepada Penanggung Jawab Proyek Kerja Sama (PJPK).

Pemenuhan Standar ESG dan Analisis Dampak Lingkungan

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Lampiran B bahwa badan usaha harus menerapkan standar Environmental, Social, and Governance (ESG) dalam Pengusahaan Jalan Tol dengan mengacu pada Manual ESG yang diterbitkan oleh Kementerian Keuangan. Selain menyusun dokumen lingkungan hidup seperti AMDAL, UKL-UPL, atau SPPLH sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, badan usaha juga harus menyiapkan Land Acquisition and Resettlement Action Plan (LARAP) apabila proyek menimbulkan dampak pengadaan tanah dan permukiman kembali. Lampiran B juga mensyaratkan agar badan usaha memasukkan komponen biaya lingkungan dan sosial, termasuk biaya perizinan lingkungan, mitigasi risiko, dan permukiman kembali, ke dalam perhitungan biaya proyek (CAPEX dan OPEX).

Hak Kompensasi Finansial bagi Badan Usaha Pemrakarsa

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Pasal 17 ayat (2) juncto Pasal 28 sampai dengan Pasal 32 bahwa Menteri dapat memberikan kompensasi kepada badan usaha pemrakarsa apabila proyek dilanjutkan ke tahap pelelangan. Menteri menetapkan bentuk kompensasi dengan mempertimbangkan usulan pemrakarsa. Bentuk kompensasi tersebut dapat berupa:

1. Hak Menyamakan Penawaran (Right to Match), yaitu hak bagi pemrakarsa untuk menyamakan penawaran finansial terbaik dalam pelelangan apabila penawaran terbaik diajukan oleh peserta lain.

2. Tambahan nilai sebesar 10% (sepuluh persen) dari total capaian nilai teknis dan finansial apabila pelelangan menggunakan metode evaluasi berbasis pembobotan nilai.

3. Pembelian Prakarsa, yaitu penggantian biaya langsung yang mencakup biaya penyusunan dokumen kajian awal kelayakan, dokumen pengadaan, dan studi pendukung. Penilai publik atau instansi pemerintah yang berwenang menetapkan besaran biaya tersebut, dan pembiayaannya dapat berasal dari APBN atau dibebankan kepada badan usaha pemenang lelang apabila pemrakarsa tidak memenangkan pelelangan.

Hak Penggantian Biaya akibat Perubahan Sepihak PJPK

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Pasal 25 ayat (3) sampai dengan ayat (12) bahwa apabila setelah persetujuan prakarsa diterbitkan PJPK bermaksud mengubah atau menambah lingkup dokumen persiapan Pengusahaan Jalan Tol, PJPK harus memberitahukan dan membahas rencana perubahan tersebut dengan pemrakarsa. Pemrakarsa berhak menyetujui atau menolak perubahan tersebut. Apabila pemrakarsa menolak, pemrakarsa dianggap tidak melanjutkan proses Proyek Prakarsa. Dalam kondisi tersebut, PJPK dapat memberikan penggantian biaya atas penyusunan dokumen persiapan dan dokumen pendukung yang telah dikeluarkan pemrakarsa. Auditor pemerintah menilai besaran biaya yang dapat diganti, dan pembayarannya dapat dibebankan kepada badan usaha yang kemudian memenangkan pelelangan.

Kewajiban Talangan Pembiayaan Pengadaan Tanah

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Pasal 34 bahwa pemrakarsa wajib menyediakan talangan pembiayaan pengadaan tanah pada tahap awal pelaksanaan Proyek Prakarsa, yang mencakup pembayaran ganti kerugian dan biaya operasional pendukung, dan selanjutnya diperhitungkan sebagai bagian dari nilai investasi jalan tol (CAPEX). Pasal 34 ayat (7) sampai dengan ayat (11) mengatur bahwa Pemerintah Pusat dapat menanggung kelebihan biaya apabila realisasi pengadaan tanah melampaui 110% dari perkiraan awal atau melebihi total akumulasi 100% biaya tanah ditambah 2% dari total nilai investasi jalan tol; apabila anggaran pemerintah tidak tersedia atau tidak mencukupi, badan usaha jalan tol dapat mendanai selisih tersebut dan memperoleh kompensasi melalui perubahan tarif tol awal dan/atau perpanjangan masa konsesi. Dalam hal badan usaha jalan tol tidak dapat mendanai kelebihan biaya tersebut, badan usaha jalan tol berhak untuk mengundurkan diri.

Mekanisme Peralihan Prakarsa

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Pasal 36 bahwa proyek yang semula merupakan prakarsa Pemerintah Pusat dapat dialihkan menjadi prakarsa Badan Usaha pada tahap perencanaan, penyiapan, atau transaksi, termasuk apabila proses pelelangan sebelumnya tidak menghasilkan pemenang, sepanjang badan usaha mengajukan usulan dengan pembaruan substansi, peningkatan kelayakan ekonomi dan finansial, serta hasil analisis nilai manfaat uang yang lebih baik dibandingkan rencana sebelumnya. Sebaliknya, Pasal 37 mengatur bahwa proyek prakarsa Badan Usaha dapat dialihkan menjadi prakarsa Pemerintah Pusat apabila pemrakarsa mengundurkan diri, masa berlaku persetujuan prakarsa berakhir, persetujuan dicabut karena pelanggaran, dokumen studi kelayakan tidak diterima, atau Pemerintah menetapkan perubahan kebijakan yang mempengaruhi kelanjutan proyek.

Ketentuan Peralihan 

Permen PU 2/2026 mengatur dalam Pasal 39 bahwa usulan proyek yang sedang berjalan tetap dapat diproses dengan mekanisme tertentu. Usulan yang masih dalam tahap perolehan persetujuan prinsip dapat diselesaikan berdasarkan Permen PUPR 23/2021 sampai dengan diterbitkannya persetujuan tersebut. Usulan yang telah diajukan untuk memperoleh persetujuan prakarsa namun belum memasuki tahap evaluasi DJPI diberikan waktu paling lama 6 (enam) bulan untuk menyesuaikan dokumen dengan ketentuan Permen PU 2/2026. Sementara itu, pemrakarsa yang telah memperoleh persetujuan prakarsa tetapi belum memasuki tahap transaksi KPBU wajib melakukan penyesuaian dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun.

Selain itu, Pasal 35 mengatur bahwa Menteri dapat mencabut status pemrakarsa apabila badan usaha menyampaikan data yang tidak benar, mengubah susunan pimpinan konsorsium sebelum penandatanganan perjanjian, melakukan pelanggaran persaingan usaha, dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan, tidak memenuhi kewajiban perizinan, atau mengundurkan diri dari proses. Pencabutan tersebut mengakibatkan pemrakarsa kehilangan hak dalam proses proyek dan tidak dapat mengikuti pelelangan pada ruas yang diprakarsainya.

Penutup

Permen PU 2/2026 menetapkan tata cara prakarsa badan usaha dalam Pengusahaan Jalan Tol dengan menempatkan tanggung jawab pembuktian kelayakan ekonomi, finansial, dan teknis pada pemrakarsa sejak tahap awal, termasuk kewajiban memastikan proyek tercantum dalam rencana umum jaringan jalan, memenuhi parameter kelayakan keuangan seperti Project IRR, NPV, dan WACC, serta menyusun Financial Model yang transparan dan dapat ditelusuri. Permen PU 2/2026 juga mengatur pembentukan konsorsium dengan struktur kepemimpinan yang tidak dapat diubah sebelum penandatanganan perjanjian, penandatanganan Pakta Integritas, penerapan standar ESG, penyusunan dokumen studi kelayakan dan desain awal dalam jangka waktu 18 bulan, serta kewajiban talangan pembiayaan pengadaan tanah yang diperhitungkan sebagai bagian dari nilai investasi. Di sisi lain, Permen PU 2/2026 memberikan mekanisme kompensasi dan penggantian biaya dalam kondisi tertentu, termasuk hak menyamakan penawaran, tambahan nilai 10%, pembelian prakarsa, serta reimbursement apabila terjadi perubahan lingkup oleh PJPK, mengatur ketentuan peralihan bagi proyek yang sedang berjalan, dan memberikan kewenangan kepada Menteri untuk mencabut status pemrakarsa apabila badan usaha tidak memenuhi persyaratan atau melakukan pelanggaran, sehingga badan usaha perlu memastikan kesiapan dokumen, struktur pendanaan, dan kepatuhan sejak tahap pengajuan agar proses pengusahaan dapat berjalan sesuai ketentuan yang berlaku.